Ángel Gabriel Gonzáles Fabián - Especialista en Derecho Parlamentario El literal a) del artículo 25 del Reglamento del Senado reconoce, como derecho funcional de los senadores, la facultad de revisar las propuestas legislativas aprobadas por la Cámara de Diputados, pudiendo aprobarlas, rechazarlas o modificarlas de manera complementaria y de conformidad con sus fines. La misma disposición establece expresamente que, mediante dichas modificaciones, no pueden incorporarse materias distintas de las contenidas en la propuesta legislativa remitida por la Cámara de Diputados.
Esta regla constituye un límite material específico a la función revisora del Senado. En consecuencia, las modificaciones que introduzca no solo deben guardar relación con la propuesta legislativa recibida, sino que tampoco pueden incorporar materias nuevas, autónomas o ajenas a aquellas que fueron aprobadas y remitidas por la Cámara de Diputados.
El artículo 7 del Reglamento del Senado delimita su función legislativa, dentro del procedimiento legislativo ordinario, a la revisión, el debate, la aprobación, la modificación o el rechazo de las propuestas legislativas remitidas por la Cámara de Diputados. Asimismo, distingue esta función de la presentación, el debate y la aprobación de proposiciones legislativas de competencia exclusiva del Senado y de aquellas referidas a sus propias normas.
En esa misma línea, el artículo 102 del Reglamento del Senado precisa que las propuestas legislativas remitidas por la Cámara de Diputados son aquellas que envía el presidente de dicha Cámara como resultado de la función legislativa del Congreso. Por su parte, el artículo 108 establece que, mediante el procedimiento legislativo ordinario, el Senado revisa, aprueba, modifica o rechaza las propuestas legislativas que recibe de la Cámara de Diputados.
A su vez, el artículo 110 regula el procedimiento legislativo ordinario de revisión, que se inicia con la recepción y el registro del expediente de la propuesta legislativa remitida por la Cámara de Diputados. Luego, continúa con su derivación a la comisión competente, la revisión, el estudio y el debate en comisión, la emisión y publicación del dictamen, el debate en el Pleno y la decisión correspondiente.
De ello se desprende que la actuación del Senado recae sobre una propuesta legislativa preexistente, cuya materia, objeto y finalidad han sido previamente delimitados por la Cámara de Diputados.
Esta interpretación se ve reforzada por el artículo 142, literal a), del Reglamento del Senado, que establece que, tratándose de propuestas legislativas remitidas por la Cámara de Diputados, el dictamen puede recomendar su aprobación en sus términos, su aprobación con modificaciones o su rechazo. Sin embargo, respecto de las modificaciones, la disposición establece expresamente que estas no pueden desnaturalizar la propuesta legislativa remitida por la Cámara de Diputados.
No resulta jurídicamente admisible que, bajo la apariencia de una modificación, el Senado introduzca una regulación autónoma sobre una materia que no forma parte de la propuesta legislativa remitida.
El artículo 25, literal a), complementa esta prohibición al precisar que no pueden incorporarse materias distintas de las contenidas en la propuesta enviada. Por tanto, las modificaciones senatoriales deben mantener una relación directa de complementariedad con la propuesta revisada y respetar su materia, objeto y finalidad, sin incorporar contenidos que no hayan sido aprobados y remitidos por la Cámara de Diputados.
En consecuencia, no resulta jurídicamente admisible que, bajo la apariencia de una modificación, el Senado introduzca una regulación autónoma sobre una materia que no forma parte de la propuesta legislativa remitida. Una actuación de esa naturaleza vulneraría el límite expreso establecido en el artículo 25, literal a), y desnaturalizaría la propuesta legislativa, en contravención del artículo 142, literal a), numeral 2, del Reglamento del Senado. Con ello, se excederían los límites materiales de la función revisora y se alteraría el procedimiento legislativo bicameral.
Esta interpretación es concordante con los artículos 102-A, numeral 1, 102-B, numeral 1, y 105 de la Constitución Política del Perú. El artículo 102-A atribuye al Senado la facultad de aprobar, modificar o rechazar las propuestas legislativas remitidas por la Cámara de Diputados. El artículo 102-B, por su parte, atribuye a esta última la aprobación de las propuestas normativas que serán remitidas al Senado. Finalmente, el artículo 105 dispone que, una vez aprobada la propuesta de ley por la Cámara de Diputados, su presidente la remite al Senado para su revisión, correspondiendo a este aprobarla o modificarla.
Por otro lado, el artículo 107 de la Constitución reconoce al presidente de la República y a los diputados el derecho de iniciativa en la formación de leyes. De este marco normativo se desprende que, en el procedimiento legislativo ordinario, el Senado no cuenta con una iniciativa legislativa general y autónoma, sino que interviene sobre propuestas previamente aprobadas por la Cámara de Diputados.
La iniciativa propia del Senado se circunscribe a las materias que la Constitución y su Reglamento le atribuyen expresamente. En ese sentido, el artículo 7 de su Reglamento reconoce la competencia de los senadores para presentar, debatir y aprobar proposiciones legislativas de competencia exclusiva del Senado y aquellas relativas a sus propias normas. Asimismo, el artículo 111 regula su derecho de iniciativa respecto de propuestas de resolución legislativa vinculadas con la modificación del Reglamento del Congreso y del propio Reglamento del Senado.
Fuera de estos supuestos, los senadores no cuentan con iniciativa legislativa ordinaria autónoma.
¿Qué implica este límite para la delegación de facultades?
La aplicación de estas reglas al procedimiento de delegación de facultades legislativas resulta especialmente relevante. Si la Cámara de Diputados excluye de la ley autoritativa alguna de las materias comprendidas en la solicitud presentada por el Poder Ejecutivo, el Senado no podría reincorporarla mediante una modificación.
Hacerlo supondría introducir una materia que no fue aprobada ni remitida por la Cámara de Diputados, excediendo así los límites de su función revisora y desnaturalizando la propuesta legislativa sometida a su consideración.
En el procedimiento legislativo ordinario, la Cámara de Diputados actúa como cámara de origen y el Senado como cámara revisora. Este último puede aprobar, rechazar o modificar complementariamente la propuesta recibida, pero no incorporar materias distintas ni desnaturalizar el texto remitido.
La potestad revisora del Senado, por tanto, no puede interpretarse como una autorización para reconstruir la propuesta legislativa a partir de materias que la Cámara de Diputados decidió excluir. Su intervención debe mantenerse dentro de los límites materiales definidos por la propuesta que recibe.
