Ángel Gabriel Gonzáles Fabián - Especialista en Derecho Parlamentario El problema no es solamente qué decisión adopte hoy la Cámara de Diputados sobre la delegación de facultades. El verdadero problema es el precedente que puede dejar esta decisión sobre los límites de la potestad revisora del Senado.
Hoy, el Pleno de la Cámara de Diputados del Congreso debatirá el dictamen en minoría de la Comisión de Constitución, Reglamento y Relaciones Exteriores, que contó con los votos de las bancadas del Partido del Buen Gobierno (18 votos), Renovación Popular (15 votos), Partido Cívico Obras (14 votos) y Ahora Nación (10 votos). El texto propone delegar facultades al Poder Ejecutivo por 90 días en materias vinculadas con la seguridad y el Fenómeno El Niño Costero, alcanzando un consenso que podría llegar a 57 votos.
Sin embargo, para alcanzar los 66 votos necesarios para su aprobación y posterior envío al Senado, este bloque necesitaría necesariamente sumar los votos de Juntos por el Perú (32 votos) o de Fuerza Popular (41 votos). Juntos por el Perú votó en contra en la Comisión, mientras que en Fuerza Popular los votos se dividieron entre votos a favor y abstenciones.
En respuesta a ello, Fuerza Popular presentó ayer un dictamen en minoría que propone ampliar la delegación a 120 días e incorporar otras materias al texto consensuado en la Comisión de Constitución, Reglamento y Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados, entre ellas el fortalecimiento de las pequeñas y medianas empresas, la promoción del empleo, el desarrollo productivo y el régimen tributario.
Además, incorpora algunos de los aspectos que fueron dejados de lado por el dictamen de la Comisión en materia de seguridad ciudadana, con especial énfasis en un asunto sobre el que el presidente del Consejo de Ministros, Luis Galarreta, insistió el viernes pasado en entrevistas concedidas a Canal N y RPP: la participación de las Fuerzas Armadas junto con la Policía Nacional del Perú para el resguardo externo de los establecimientos penitenciarios.
El 2 de octubre, en Canal N, Galarreta señaló que estas disposiciones eran importantes porque, según sostuvo, “no queremos que enjuicien 30 años a nuestros policías y militares”. Añadió que actualmente los militares “no pueden participar ni entrar a los penales” y que lo importante es que puedan participar en los operativos junto con la PNP. Incluso, ante la posibilidad de que estas medidas no fueran aprobadas por el Congreso, afirmó: “Respetamos lo que decidan ambas cámaras, pero el hecho de lo que decidan no significa que nos vamos a callar en decir que esto que han decidido, la verdad, no sirve para enfrentar a la delincuencia”.
En este escenario, la bancada del Partido Cívico Obras, presidida por Ricardo Belmont, adquiere especial relevancia. En plena campaña para la Municipalidad de Lima, Belmont señaló que sus diputados retirarían el apoyo a la moción de censura contra el ministro del Interior, César Astudillo Salcedo. Así ocurrió: el retiro de esos votos hizo que la moción no prosperara y ni siquiera llegara al Pleno para su debate. Ahora, una decisión similar —retirar su respaldo al dictamen de consenso o no respaldar un eventual texto sustitutorio— podría volver a ser determinante.
Los 14 votos de Obras pueden inclinar la balanza. El dictamen de Fuerza Popular cuenta con 41 votos y, sumados a los 15 de Renovación Popular, alcanzaría 56, por lo que necesitaría aún otros votos para superar los 66 requeridos. Precisamente por ello, cualquier modificación sustancial del texto de consenso durante el debate en el Pleno puede alterar el escenario y convertir a Obras en una bancada decisiva.
Un problema institucional
Pero aun si se aprueba el dictamen de consenso, subsiste un problema mucho más importante y que trasciende la votación de hoy: la Cámara de Diputados estaría aprobando un texto sin haber establecido previamente cuáles son los límites de la potestad revisora del Senado.
A este escenario se suma un nuevo elemento. Esta mañana Juntos por el Perú presentó un dictamen en minoría que propone rechazar la delegación de facultades y enviar la iniciativa al archivo. Con ello, el Pleno de la Cámara de Diputados tendrá tres alternativas: aprobar el dictamen de consenso de la Comisión de Constitución, votar la propuesta de Fuerza Popular o disponer el archivo de la solicitud del Ejecutivo, como plantea Juntos por el Perú.
Más allá de los argumentos constitucionales planteados por Juntos por el Perú para sustentar el archivo, esta nueva alternativa introduce una dimensión política que no debería pasar inadvertida. Si la Cámara de Diputados optara por archivar la delegación, el mensaje al Senado sería claro: no resulta razonable que una cámara pretenda ejercer una potestad revisora cuyos límites todavía no han sido definidos, cuando tuvo tiempo suficiente, y oportunidades, para pronunciarse sobre ellos; tal como explico en los siguientes párrafos.
El diputado Edwin Espinoza advirtió este problema desde agosto. En una carta dirigida al presidente del Consejo de Ministros solicitó que la delegación de facultades se circunscribiera a dos materias específicas: Defensa y Fenómeno El Niño. Desde el Ejecutivo el pedido no fue atendido y la oposición tampoco respaldó la propuesta. Hoy, paradójicamente, se discute un texto que recoge precisamente esas dos materias.
Posteriormente, Espinoza envió una carta al presidente del Congreso —quien, a su vez, preside el Senado— solicitando que se dispusiera una opinión especializada sobre los límites de la potestad revisora de la Cámara de Senadores. Tampoco fue atendida.
Luego se presentó un oficio a la presidenta de la Comisión de Constitución solicitando una conferencia con su homólogo del Senado para precisar los límites de las modificaciones que podría introducir esa cámara. La presidenta de la comisión, de Juntos por el Perú, no quiso siquiera someter el pedido a votación.
Después se planteó una conferencia bicameral entre ambas cámaras, Diputados y Senado, con el objetivo de establecer esos límites. Tampoco se consiguió el respaldo de las bancadas, ni siquiera de la propia bancada del Buen Gobierno.
Si finalmente se aprueba el dictamen de consenso y el Senado lo aprueba sin modificaciones —o introduce únicamente cambios dentro de las materias ya delegadas—, el oficialismo podrá sostener que el temor de que el Senado “desnaturalizaría” el dictamen carecía de sustento. Pero que el Senado no modifique este texto no significa que se haya resuelto el problema institucional.
Por el contrario, podría estar construyéndose una regla política de facto: los textos que lleguen al Senado serán aprobados sin modificaciones cuando exista previamente un consenso entre Fuerza Popular y Renovación Popular; cuando ese consenso no exista, quedará abierta la posibilidad de que la Cámara de Senadores ejerza una potestad revisora cuyos límites todavía no han sido definidos políticamente ni establecidos mediante precedentes.
Fuerza Popular tenía la oportunidad de aprovechar este primer caso para contribuir a establecer, junto con la Cámara de Diputados, reglas y precedentes claros sobre los límites de la revisión senatorial. No lo hizo. Desde una perspectiva estrictamente política, la explicación puede encontrarse en que su posición en el Senado le otorga una capacidad de decisión determinante. Pero, desde una perspectiva institucional, el problema permanece intacto.
La Cámara de Diputados está, en los hechos, a punto de aprobar una delegación de facultades sin haber exigido a su contraparte una opinión especializada, un acuerdo político o un precedente que permita determinar hasta dónde puede llegar la potestad revisora del Senado.
Y las oportunidades estuvieron allí.
Si se hubiera respaldado el primer oficio enviado a la PCM, se habría podido negociar desde el inicio un texto circunscrito a las dos materias planteadas.
Si se hubiera aprobado la opinión especializada sobre los límites revisores del Senado, se habría podido condicionar la aprobación del dictamen a que esos límites fueran previamente aclarados.
Si se hubiera respaldado la conferencia entre las comisiones de Constitución de ambas cámaras, se habría podido negociar la aprobación de un dictamen —cuando inicialmente se planteaba no aprobar ninguno— a cambio de que el Senado precisara los alcances de su potestad revisora.
Y si se hubiera apoyado la conferencia bicameral, ambas cámaras habrían tenido la oportunidad de establecer precedentes y límites para el funcionamiento de una bicameralidad que, por su diseño institucional, presenta importantes asimetrías.
Ninguna de esas oportunidades fue aprovechada.
Un debate de fondo pendiente
Y aquí aparece una coincidencia particularmente significativa. Recién esta mañana, cuando la Cámara de Diputados se encuentra a punto de debatir y votar la delegación de facultades, la Comisión de Constitución y Reglamento del Senado ha iniciado una sesión para abordar precisamente los límites de la potestad revisora de la Cámara de Senadores. Es decir, la discusión que Diputados venía reclamando desde hace semanas recién comienza a ser abordada cuando el Pleno está contra el tiempo.
El problema no es que el Senado discuta sus propias atribuciones; por el contrario, esa discusión resulta indispensable para el funcionamiento de la bicameralidad. El problema institucional es el momento en que ocurre. Si existía la necesidad de precisar los alcances de la potestad revisora del Senado, esta definición pudo haberse producido antes de que la Cámara de Diputados tuviera que decidir qué hacer con una delegación de facultades que necesariamente será sometida posteriormente a revisión.
La Cámara de Diputados no solo debe decidir qué texto aprobará o si archivará la delegación, sino también qué mensaje institucional enviará respecto de la relación entre ambas cámaras. La presentación del dictamen de archivo por Juntos por el Perú y, simultáneamente, el inicio de la discusión sobre los límites revisores en el Senado muestran que el problema que se venía advirtiendo desde agosto finalmente llegó al centro del debate, pero cuando el margen para resolverlo antes de la votación es mínimo.
Por ello, el debate de hoy no debería reducirse a determinar si se aprueba el dictamen de consenso, el dictamen de Fuerza Popular o se dispone el archivo de la solicitud, como plantea Juntos por el Perú. La discusión de fondo debería ser otra: ¿qué límites tendrá el Senado cuando revise los textos aprobados por la Cámara de Diputados?
Porque el hecho de que el Senado no modifique el dictamen de hoy no constituye una garantía para el futuro. Solo demuestra que, en este caso concreto, existe un consenso político suficiente para que no lo haga.
El verdadero problema aparecerá cuando llegue al Senado un texto que no cuente con ese consenso y que la Cámara de Diputados considere que no debe ser modificado.
Para entonces, la Cámara de Diputados podría haber perdido una oportunidad excepcional para establecer, desde el inicio de la bicameralidad, criterios y precedentes sobre los límites de la potestad revisora del Senado.
La decisión que se adopte hoy, por tanto, puede parecer una solución al problema inmediato, pero puede convertirse en un precedente negativo para los próximos cinco años de convivencia entre ambas cámaras y el Poder Ejecutivo. Siempre, claro está, que la Cámara de Diputados no sea disuelta antes.
